【徐奇渊】为什么中国不可能被整体上踢出SWIFT？

美国通过SWIFT对香港地区、中国进行金融制裁的可能性极小，中美全面脱钩的现实条件尚不具备。中国要继续坚决推进改革开放，把中美、中欧，以及中国和世界的利益融合推向更高的水平。对于中国金融机构本身而言，应在美国法律框架内，积极维护自身利益。中国应顺势推动人民币国际化，同时积极推动国内金融市场的全产业链发展。在中美冲突的漫长历史进程中，欧洲国家是至为重要的第三方力量，一定要引起中国的高度重视。中国有必要努力尝试理解欧洲的核心价值理念，实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。

近期美国针对香港地区的金融制裁条款引发了市场关注。近年来，笔者所在的研究团队对中等主权国家进行了大量调查和研究，有必要对一些问题进行澄清。

笔者认为，从美国全面制裁伊朗的例子来看，在国际金融市场上纵横几个世纪的欧洲老牌玩家，其尽管不情愿，但是也对美国对伊朗的金融制裁束手无策。因此，对于美国金融制裁的威力确实要有客观、理性的认识。美国对中国（香港地区）某个金融机构实施中等烈度的金融制裁，这种可能完全存在、而且可能性还在上升。

但是，中国已然具有突出的全球系统性重要，是一个“大而不能倒，太关联而不能倒（too big to fail、too connected to fail）”的存在。接下来的全面改革开放，无疑将使得中国的这一地位更加突出。

从美国推动对伊朗进行制裁的过程还可以看到，美伊博弈的天平本身就是极不平衡、极不对等的——在此背景下，美国仍然需要借助欧洲国家、SWIFT来实现整体上对伊朗的合围、封锁。在中美冲突之下，作为中美以外的最重要一极，欧洲是国际经济、金融体系均势当中的关键制衡力量。当前，欧洲国家的主权意识也正在上升和崛起，中国应努力实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。

一、美国不能直接控制SWIFT

SWIFT的全称是“环球同业银行金融电讯协会”（Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunications）。看这个名称就可以知道，SWIFT并不是结算体系，但是SWIFT同样非常重要。

即使是在日常最普通的收付款，也要同时进行交易信息的确认，只不过我们可能用微信、电话的方式。而在跨境支付业务中，由于语言不通、安全性和时效性要求高、交易次数和交易对手数量巨大等等原因，跨境支付的信息交互成本高，存在很大的效率问题。而SWIFT（环球同业银行金融电讯协会）支付报文系统覆盖了绝大部分跨境交易，基本掌握了全球跨境支付信息，可以提供高效率、低成本的解决方案。

从机构设置来看，SWIFT总部位于比利时，遵守欧盟和比利时法律。为保证其中立性，SWIFT的25个董事席位按照各国SWIFT报文使用量进行分配，每个国家不超过2个席位。在25个董事机构当中，欧洲国家占据17个席位，美国仅占2席，根据2018年的数据，中国的报文量在SWIFT系统中排名第10，有1个董事席位，目前由中国银行持有。此外，英国和多个欧洲大陆国家拥有和美国相同的董事席位。因此从理论上来看，美国在SWIFT并没有直接的决定权。

二、为什么美国能把伊朗两次踢出SWIFT系统？

美国对伊朗的金融制裁分两步走，先禁止其使用CHIPS（纽约清算所银行同业支付系统）进行美元交易结算，再禁止其使用SWIFT报文系统。这从逻辑上也是可以理解的，因为动用CHIPS只需要美国单方面的决定，而动用SWIFT涉及到国际社会、尤其是欧洲国家的认可。具体来说：

第一步，2008年11月，美国以核扩散问题为借口对伊朗发起金融制裁，凭借手中的CHIPS系统，直接切断了伊朗使用美元、参与美国金融交易系统的联系。但是这还不够，因为伊朗还可以使用欧元等货币和其他国家的金融系统进行交易。于是第二步，2012年，美欧升级了对伊朗的金融制裁，将伊朗4家重要的银行从SWIFT系统中剔除。值得注意的是，在此之前的联合国安理会投票中，这一制裁方案得到了程序上的通过（中俄两国投了弃权票），因此这轮对伊朗的金融制裁在道义上也得到了欧洲国家和SWIFT的支持。

不过之后又有一些波折：2015年，各方在妥协之下签署了伊核条约，随后伊朗受到的金融制裁也被取消。但是2018年末，特朗普政府单方面宣布退出伊核条约，并再度要求将伊朗踢出SWIFT系统。否则，美国对伊朗的制裁是不彻底的，伊朗仍可以使用欧元等货币进行交易，以及SWIFT报文系统来完成交易。

2018年这一次对伊朗的金融制裁，是美国政府的单方面行为，在道义上联合国安理会没有通过制裁方案、欧洲国家并不支持，在利益上也不符合在伊朗有经济利益的欧盟国家和SWIFT公司的意愿。因此，欧洲国家的董事会机构、SWIFT均不支持对伊朗进行金融制裁。

但是，美国的CHIPS系统（纽约清算所银行美元同业支付系统）在国际支付清算体系中具有绝对优势地位，事实上SWIFT也难以脱离CHIPS而独立存在。这相当于跨境支付的信息业务本身，实际上难以脱离跨境支付业务本身。这就给了美国“挟天子以令诸侯”的潜在可能性。最后在美国的强迫、威胁之下，欧盟董事会机构和SWIFT只得两害相权取其轻，无奈地接受了美国的过份要求。

伊朗被踢出SWIFT之后的结果确实是严重的。SWIFT的网络效应强，而且各国金融机构的使用也具有路径依赖。因此，各国几乎都依赖于SWIFT进行跨境支付的报文传送服务，一旦切断某个金融机构与SWIFT系统的联系，则该机构的跨境业务报文成本将大幅上升、甚至难以进行。2012年、2018年经历两次被踢出SWIFT之后，伊朗经济、金融活动就受到了显著影响。仅从贸易角度来看，与金融制裁之前的2011年相比，2019年的伊朗-欧盟双边贸易规模下降了85%，降至57亿美元，2019年伊朗-美国的双边贸易规模下降了68%，降至0.75亿美元（数据来源为IMF，国际贸易方向DOT数据库）。

三、从伊朗被踢出SWIFT系统可以得到什么启示？

从理论上来看，美国政府将伊朗踢出SWIFT需要有以下4个层面的行动。第一步，美国政府要具有明确的意愿。第二，在此背景下，美国使用单边的CHIPS系统对伊朗进行制裁，这具有更早的优先序、不需要其他国家的支持（本文聚焦于讨论SWIFT问题，CHIPS问题需要另外单独分析，但两者也有一些关联）。第三，在联合国通过制裁方案，得到国际社会的支持，尤其是要得到占有17/25董事席位欧洲国家的支持。第四，欧洲国家的态度，是美国通过SWIFT对伊朗进行制裁的关键第三方力量。如果欧洲国家和SWIFT不同意，美国就要使用其美元霸权和其他渠道的压力来威胁欧洲国家和SWIFT就范，这时候欧洲国家需要进行利弊权衡。从现实主义来看，由于伊朗的经济、金融体量小，与欧洲国家的往来关系也远远谈不上举足轻重，最后欧洲国家选择了接受美国的制裁方案。但实际上美国的这种做法也引发了欧洲的强烈不满，欧洲也为此采取了行动。

可见，从欧洲国家以及SWIFT自身利益和独立性角度来看，一个多元化的国际货币体系显然对期更为有利。尤其是考虑到英、法、德三国金融机构都受到国美国巨额罚金的痛苦历史，欧洲国家对于国际货币体系的过度美元化也有着切肤之痛。在过去几年，法德等国家的高级别官员、欧盟重要领导人等均在不同场合就去美元化进行过呼吁。

而且这种口头呼吁也开始付诸行动，尽管相关做法的效果并不理想。2018年末、2019年初，英法德三国开始酝酿INSTEX系统（贸易互换支持工具），试图规避美国强加的金融制裁，继续和伊朗保持经济往来，不过实际上也收效甚微（关于INSTEX的具体内容请参见：徐奇渊、周学智《应对美国金融制裁:中期的现实主义、长期的理想主义》，《财经》，2019年8月）。

在国际金融市场上纵横几个世纪的欧洲老牌玩家，也对美国的金融制裁束手无策（当然，关键还是利弊权衡的天平完全倒向了美国）。从这一点来看，对于美国金融制裁的威力确实要有客观、理性的认识。但是欧洲国家毕竟迈出了重要的一步，已经表达了欧洲人对于美国使用霸权制裁伊朗的强烈不满立场。同一段时间开始，欧洲的政治人物和智库机构甚至超出金融领域范畴，从多个维度对“欧洲主权”问题进行反思。

四、为什么香港地区和中国被踢出SWIFT的可能性极小？

香港地区和中国被踢出SWIFT的可能性极小，除非美国政府严重发疯。不过现在美国政府也差不多疯了，所以要对最糟糕的情况有所准备、要有理论研究和金融政策上的准备。但是，即便美国政府严重发疯，香港地区和中国被踢出SWIFT也不是没有条件的。从前面美国主导将伊朗踢出SWIFT系统的4步过程来看，有以下条件：

第一步，美国有没有意愿、美国这么做成本有多大？对于伊朗来说，其经济、贸易体量小，出口产品种类单一、以石油为主。而美国的石油产量在近年来持续上升，甚至有望实现能源独立。因此，美国在贸易方面对伊朗几乎没有依赖关系。2011年，在美国通过SWIFT对伊朗实施制裁之前，伊朗-美国双边贸易量仅为2.3亿美元，不及美国对外贸易总额的万分之一。金融往来方面，美国和伊朗的互相依赖关系更小。因此紧接着第二步，美国使用CHIPS系统，单边切断了伊朗通过美国金融系统进行美元交易的联系。

需要说明的是，伊朗是目前被踢出SWIFT系统的唯一经济体，虽然俄美关系曾经高度紧张，俄罗斯的部分金融机构也在美国的二级制裁名单当中，但是至今俄罗斯机构总体上仍然存在于SWIFT系统当中。。

第三步，要将香港地区和中国踢出SWIFT，还要获得国际社会的支持，尤其是得到占有17/25董事席位欧洲国家的支持。从道义的层面来看，中国本身就是联合国安理会常任理事会，因此不可能在多边层面通过制裁方案。

当然，如果美国要逼迫欧盟国家和SWIFT就范，对香港地区和中国实施制裁呢？（前述第四步）——可能性极小。

原因是，香港地区、中国与美国、欧洲国家都存在广泛的经贸、金融联系，甚至中国同时是全世界120多个经济体的最大贸易伙伴。在全球经济、金融体系中，中国已经是一个too big to fail、too connected to fail的存在。因此，在极端情况下，如果欧洲国家以及世界各国因为和中国存在交易，将导致欧洲和中国全都受到美国制裁，那相当于美国自动脱钩于整个世界了。

仅从贸易领域来看，2019年中美双边贸易总额为5589亿美元，是2011年伊朗-美国双边贸易总额的2386倍。2019年，中国和欧盟的贸易总额为6271亿美元，是2011年伊朗-欧盟双边贸易总额的16.5倍（粗略比较，没有考虑通胀因素）。香港地区与欧盟、美国的双边贸易，也远远超过伊朗。更重要的是，香港地区是远东地区的国际金融中心，汇聚了大量美国、欧洲的金融机构的中国区或亚太区总部。就中国内地而言，其在直接投资领域、金融投资领域与欧洲、美国的双向联系就更加密不可分。且不说中国在欧美持有的直接、间接投资的利益，美欧外资企业在中国同时都有巨大的商业利益。当前，外资金融机构已经持有中国A股流通股总市值的6%以上，同时持有中国国债市场市值的近10%，两者合计已经超过4万亿元人民币。而且至今外部资金还在持续流入香港地区市场，港元兑美元汇率正处于强方兑换保证区间。

同时，中国的金融市场也越来越具有全球系统性的重要性。2015年夏天的股灾和外汇市场压力，直接导致当年9月美联储罕见地考虑了外部因素、推迟加息时间。在全球商业银行的总资产排名中，中国四大行基本占据了第一方阵。在全球银行业监管机构圈定的“全球系统重要性银行”当中，四大行全部入选其中。还有一个重要的事实是，由于巨大的经济体量和跨境交易活动，中国金融机构总体上仍然是美元系统当中最重要清算商之一。

可以说，只要香港地区、中国保持与美国、欧盟具有这种紧密的经济、金融联系，美国就难以切断CHIPS系统，从而更加难以劝说欧盟国家支持其切断SWIFT系统。由于中国同时是全世界120多个国家的最大贸易伙伴，并且与世界各国存在广泛的直接投资、金融交易联系，甚至对中国机构进行全面的、整体的长臂管辖也是不现实的（关于长臂管辖及其与金融制裁的关系，请参见：徐奇渊、周学智《应对美国金融制裁:中期的现实主义、长期的理想主义》，《财经》，2019年8月）。 

五、美国《香港自治法案》关于金融制裁到底说了什么？

7月14日，特朗普签署的《香港自治法案》成为法律。对此法案的曲解甚广，一时间，误导式的解读甚嚣尘上。但实际上，这一法案到底说了什么？从原文来看：

其一，该法案全文都没有提及SWIFT，正如前文所述，这也是美国单方面法律无权涉及的内容。其二，与美国针对伊朗等国的制裁法案不同，法案似乎有意避免使用“冻结”（block）一词，也避免使用“designate”一词（具体参见任清、霍凝馨，《美国《香港自治法案》主要内容及简要分析》,环球律师事务所，2020年7月15日）。

其三，根据该《法案》的第7(b)条第5点，直接相关的制裁措施是“对于被制裁的外国金融机构，禁止其与任何其他金融机构之间的信用转让或支付，只要该转让或支付在美国管辖权范围内、且涉及到这一受制裁的外国金融机构”。值得注意的是，这里的支付交易禁止也在“受美国管辖权”的范围内。

何为“管辖权”（jurisdiction）？一般的来说，管辖权分为属人的管辖权（personal jurisdiction）、属事项的管辖权（subject matter jurisdiction）。其中，前者是指一国对有其国籍的自然人、法人和船舶享有管辖权。而后者是指，需要起诉原因事项发生在美国，或者合同签订或主要履行地在美国等等情况。法院要综合情况具体案例具体分析。如果上述两点都满足，则一般情况下美国就对这个案子具有管辖权，进而符合7(b)第5点的制裁条件。近似地来说，被禁止的交易在美国的管辖权范围之内，因此其范围就受到了一定的限制和约束。

其四，对于被列入制裁范围的机构，不一定马上进入受制裁状态，可以有最长1年时间的延迟。此外，该法案还有专门的豁免、终止、例外内容，为后续操作留下了诸多回旋空间。

六、五点结论

第一，美国通过SWIFT对香港地区、中国进行金融制裁的可能性极小，中美全面脱钩的现实条件尚不具备。回顾美国制裁伊朗的过程，美国从2005年开始对伊朗实施经济制裁，三年后切断CHIPS，2012年切断SWIFT。从伊朗受制裁的渐进升级过程来看，冷战、热战的前提是：第一步双边经济脱钩、第二步双边金融脱钩。而目前，中国与美国、欧盟的经贸、金融联系极为紧密，我们需要保持这种联系。

第二，对中国的另一个启示，要继续坚决推进改革开放。除了改革开放本身的应有之义以外，我们还要注意：一方面做大，做到更加too big to fail，另一方面要继续融入世界经济，做到更加too connected to fail。而且，融入世界经济的方式是双向的，美国关上了一扇窗户，这并不妨碍中美经济进一步融合，中国可以向美国多开一扇窗户，把中美、中欧，以及中国和世界的利益融合推向更高的水平，而不是相反。

第三，即使对香港地区、中国内地的全面金融制裁风险极小，但是对单个金融机构来说，局部、中等烈度的精准制裁完全是有可能的，而且这种可能性正在上升，这是一个比较现实的问题。对于中国金融机构本身而言，应在美国法律框架内，积极维护自身利益。

第四，中国应顺势推动人民币国际化，同时积极推动国内金融市场的全产业链发展。（1）美元已经开启了弱周期，要抓住这一有利时间窗口期，推动人民币汇率形成机制向充分的弹性汇率制转变，同时完善人民币外汇市场的风险对冲工具及其流动性。（2）在贸易和投资领域，对于中国有谈判能力和定价权的情况，应争取更多使用人民币计价和结算。（3）完善熊猫债的基础设施建设，推动境外和多边金融机构在华发行人民币债券。（4）对于已经陷入美国金融制裁的中国金融机构，既来之则安之，要让这些机构充分发挥其应有的作用。（5）中国迫切需要打造完整的现代金融服务体系产业链，尤其是海运金融服务体系这类卡脖子的环节。不过总体上，中国金融体系在开放的过程中，还要补很多课，需要协调好对内改革和对外开放的顺序问题，国内金融市场改革也需要加速、加力。

第五，在中美冲突的漫长历史进程中，欧洲国家是至为重要的第三方力量，一定要引起中国的高度重视。从推动伊朗金融制裁的过程可以看到，美伊博弈的天平本身就是不平衡、不对等的。在此背景下，美国仍然需要借助欧洲国家、SWIFT的力度来实现整体上对伊朗的合围、封锁。在中美冲突之下，作为中美以外的国际经济、金融秩序的最重要一极，欧洲是国际均势当中的关键制衡力量。而且欧洲国家的主权意识也正在崛起和上升，中国有必要努力尝试理解欧洲的核心价值理念，实现与欧洲国家求同存异、共谋发展。

（本文发表于《财经》2020年7月21日。）

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